Digitalisierung und Bürgerbeteiligung: Heilsversprechen und Hinterhalte

Wir erleben eine schleichende Destabilisierung unserer Demokratie. Formen des Populismus, Politikverachtung, Angriffe auf Institutionen oder demokratisch gewählte Persönlichkeiten nehmen seit Jahren zu. Demokratie ist uns nicht auf Dauer geschenkt. Sie kann kraftlos werden oder sogar verloren gehen – schleichend und ohne revolutionäre Umbrüche.

Gleichzeitig bestimmt die Digitalisierung mehr und mehr unseren Alltag und unser Leben. Auch das geschieht schleichend und scheinbar unaufhaltsam. Die Digitalisierung hat das Potenzial, zur Stärkung unserer Demokratie beizutragen. Sie hat aber auch das Potenzial, unsere Demokratie weiter auszuhöhlen oder sogar zu zerstören. Wir müssen sie also gestalten.

Hoffnungen und Befürchtungen

Für Digitalisierung und Demokratie gilt gleichermaßen: Wir hegen Hoffnungen wie Befürchtungen, wir experimentieren mutig und fantasievoll mit neuen digitalen oder hybriden Beteiligungsformaten, sind aber nicht in der Lage, Parteitage oder Bundestagssitzungen vollwertig online zu organisieren, ständig schwanken wir zwischen Faustkeil und Smartphone. So richtig wissen wir noch nicht, was wir mit der neuen Technik tatsächlich anfangen können.

Das ist weder überraschend noch historisch ungewöhnlich. Im Grunde sogar typisch für die Umwälzungen, die neue technische Entwicklungen immer mit sich brachten.

Die Digitalisierung ändert alles – schon wieder

Denn auch die Digitalisierung ist zunächst einmal nichts anderes als eine neue Qualität von Technik und eine neue Dimension von Produktivität. Das erlebten wir in der Menschheitsgeschichte immer wieder. Es begann mit der Keule, dem Speer, dem Faustkeil. Nicht besonders schick, aber sehr hilfreich. Und tatsächlich brachte das eine völlig neue Gesellschaftsform hervor: Der Mensch wurde vom herumstreunenden Wildling zum sesshaften, siedlungsgründenden, sozialen Wesen.

Ab da ging es, historisch betrachtet, immer rasanter weiter. Die erste Massenproduktion durch Maschinen begann um 1800, heute nennen wir das Industrie 1.0. Die ersten Maschinen wurden, wie zum Beispiel die Webstühle, noch durch menschliche Kraft betrieben. Das änderte sich rasch. Bald kamen Dampfmaschinen zum Einsatz. Die Einführung der Elektrizität zum Ende des 19. Jahrhunderts war dann der Startschuss für die zweite industrielle Revolution (Industrie 2.0). Mit den ersten Automobilen ab dem frühen 20. Jahrhundert wurde die Arbeit in den Produktionshallen stetig weiter automatisiert. Die Fabrikhallen produzierten in Rekordzeit am Fließband und Motoren nahmen weitere Arbeit ab. Die dritte industrielle Revolution kündigte sich mit den ersten Computern an. Konrad Zuse entwickelte mit dem Z3 im Jahr 1941 den ersten funktionsfähigen Computer der Welt – er war programmgesteuert, frei programmierbar und vollautomatisch. Aktuell befinden wir uns in der Mitte der vierten industriellen Revolution. Im Fokus stehen die zunehmende Digitalisierung vormals analoger Techniken und vor allem die Herrschaft über die Daten.

Treiberin der Entwicklung war und ist immer die Ökonomie. Auch die Digitalisierung ist also erst einmal nichts anderes als eine weitere Umwälzung der Produktivkraft. Historisch blieb das in keinem Fall ohne gewaltige gesellschaftliche Auswirkungen. Niemals in der Geschichte gab es dadurch eine gemütliche, positive, schrittweise, sozialverträgliche, evolutionäre Entwicklung von mehr Wohlstand, mehr Teilhabe, mehr heiler Welt für alle. Die Folgen waren bei jedem einzelnen „Produktivkraft-Upgrade“ früher oder später: ein kompletter Umsturz von gesellschaftlichen Strukturen, politischen Systemen, Nationen und Kontinenten.

Fundamentale Erschütterungen

Vor diesem Hintergrund wäre es vermessen zu glauben, ausgerechnet die vierte industrielle Revolution in Form der Digitalisierung bliebe nun erstmals in der Geschichte ohne tiefgreifende gesellschaftliche Folgen.

Wie diese Folgen letztlich aussehen, das wissen wir heute nicht. Wahrscheinlich ist, dass auch sie wieder, wie ihre Vorgängerinnen, ganze Ökonomien und Gesellschaften bis in ihre Grundfesten erschüttern werden. Dies wird auch fundamentale Fragen nach zukünftigen gesellschaftlichen Machtverteilungen und dem Aussehen unserer demokratischen Institutionen, Prozesse und Werte aufwerfen.

Die Digitalisierung als Katalysator von Veränderung

Die Digitalisierung ist natürlich nicht die Wurzel des Übels, sondern der Katalysator der Prozesse. Eines aber ist sie nicht, wie es vor ihr keine ökonomische Innovation war: ein automatischer Heilsbringer.

Entscheidend dafür, ob die Digitalisierung sich eher als Segen oder als Fluch erweist, ist die Antwort auf die Frage, ob es gelingt, die gesellschaftliche Kontrolle über den Prozess auszuüben oder ob er von kurzfristigen Profit- und Renditewünschen angetrieben wird.

Letzteres überwiegt bislang. Die mit der Digitalisierung einhergehende neue Stufe der Globalisierung bringt es mit sich, dass sich immer größere Teile der Ökonomie jeglicher politischer Steuerung entziehen. Dies gilt längst nicht nur für ihren Beitrag zur Finanzierung dominanter gesellschaftlicher Strukturen, sondern manifestiert sich auch in den diversen aktuell verhandelten oder abgeschlossenen Freihandelsverträgen. Dort ist die Einführung neuer juristischer Verhältnisse ein regelmäßiger Bestandteil. Sie ermöglichen es globalisierten Konzernen, sich im Rahmen eigens geschaffener, demokratisch nicht mehr kontrollierbarer Institutionen auf Augenhöhe mit ganzen Staaten auseinanderzusetzen, wenn sich diese zum Beispiel aufgrund sozial verantwortlicher Arbeitsschutz-, Steuer- oder Umweltgesetzgebung „schädlich“ für das Gewinnstreben der Konzerne verhalten. Dass es sich hier zunehmend um digitale Geschäftsmodelle handelt, ist eine nicht ganz überraschende Beobachtung. Die damit einhergehende Erosion demokratisch legitimierter Rahmensetzung für wirtschaftliches Handeln ist gesellschaftspolitisch fatal.

Die Digitalisierung ist nicht aufzuhalten – aber gestaltbar

Wie bei jeder Umwälzung der Produktivkräfte in der Geschichte der Menschheit ist der Versuch zum Scheitern verurteilt, sie zu stoppen.

Darum kann es also nicht gehen. Worum es aber gehen kann und muss: um die gesellschaftliche Kontrolle über den Prozess – nicht nur über die Auswirkungen. Dazu bedarf es jedoch zunächst einer entscheidenden Voraussetzung. Politische Teilhabe muss die Digitalisierung steuern. Um das zu schaffen, muss sie sich diese zunächst einmal aneignen.

Die Digitalisierung wird unsere Demokratie verändern, das ist sicher. Ob diese Veränderungen positiv sein werden, hängt von vielen Faktoren ab. Je eher wir uns auf diese Prozesse einlassen, je schneller wir lernen, je mutiger wir versuchen, digitale Chancen im Sinne einer breiten politischen Teilhabe zu ergreifen, desto größer ist die Aussicht darauf, dass die Demokratie nicht zum Opfer, sondern zu einem Profiteur der Digitalisierung wird.

Doch bislang sind digitale Teilhabestrukturen nicht einmal ansatzweise in unserem System demokratischer Willensbildung integriert. Man kann digital mit unfassbaren Vermögenssummen spekulieren, fast alles kaufen und sich am nächsten Tag ins Haus liefern lassen, aber zur politischen Willensbildung muss man nach wie vor alle vier Jahre ins Wahllokal marschieren und mit Bleistiften auf Papierzetteln Kreuze machen. Dabei geht es auch anders, wie zum Beispiel das CONSUL-Projekt in Madrid oder das Themis-Projekt in Filderstadt zeigen: Digitale Möglichkeiten können einen permanenten Austausch, regelmäßige Willensbildung, gemeinsame Diskurse und Themensetzungen ermöglichen.

Nur wenn wir die Digitalisierung offensiv für die Demokratisierung nutzen, besteht auch eine Perspektive für eine demokratische Kontrolle der Digitalisierung selbst. Gerade „Smart“-Konzepte wie Smart Cities im lokalen Bereich oder Smart Grids in der Energieversorgung bergen hohe Gefahren des Missbrauchs der dafür nötigen und dadurch gewonnenen Daten. Dies verhindert gesellschaftliche Kontrolle in Form digitaler Beteiligung der Betroffenen an der Willensbildung. Dies gilt für alle gesellschaftlichen Bereiche, in denen künstliche Intelligenz (KI) gedacht und mit ihr experimentiert wird. Dort, wo KI Lebensumstände steuert, ist gesellschaftliche Kontrolle unbedingte Voraussetzung.

Die Digitalisierung von demokratischer Teilhabe ist komplex

Die Herausforderungen bei der Implementierung des Digitalen in unsere demokratischen Prozesse sind gewaltig. Denn per se funktionieren ausgerechnet viele naheliegende digitalgetriebene oder digitalisierbare Teilhabeideen nicht.

Direktdemokratische Abstimmungen sind zum Beispiel digital hervorragend umsetzbar und eine beliebte Forderung unter anderem der Digital Natives. Aber binäre Ja/Nein-Entscheidungen sind tendenziell eher spaltend als einend. Vor allem, wenn es an einer Diskurskultur mangelt. Genau diese Diskurse, werden sie online geführt, neigen dazu, entweder nur wenige zu erreichen, in Lichtgeschwindigkeit zu eskalieren oder in kollektiver Selbstbestätigung Gleichdenkender zu versanden.

Tatsächlich haben wir in den vergangenen Jahren gelernt, dass Beteiligung dann besonders erfolgreich sein kann, wenn es zu einem persönlichen, direkten, intensiven Diskurs kommt, ob in Bürgerräten, Planungszellen oder anderen Formaten – übrigens auf allen politischen Ebenen.

Doch es muss nicht immer nur das eine oder das andere sein. Zunehmend gibt es Erfahrungen mit der Verschränkung beider Welten. Die Kombination off- und online ist komplex und herausfordernd. Dieses Zusammenspiel ist noch wenig systematisch erforscht. Getrieben von der Corona-Pandemie experimentieren wir aktuell mit vielen Formaten. Es geht dabei um die zentrale Frage: Wie kann das Digitale zum Diskurs beitragen?

Wie können wir es adaptieren, nutzen, gesellschaftlich bindungsstiftend und emanzipativ machen? Das ist nicht einfach. Analoge Diskurse durch digitale zu ersetzen, ist dabei nur eine Scheinlösung. Wir erreichen damit möglicherweise leichter neue Zielgruppen, wie junge, digitalaffine Menschen. Andere, wie zum Beispiel ältere, schließen wir aus. Bekannte Herausforderungen, wie die Überwindung von Sprach- oder Bildungsbarrieren, bewältigen wir digital kaum besser als analog.

Digitale Transparenz ist nicht automatisch demokratiefördernd

Diese Herausforderung prägt mehr oder weniger nahezu alle Bereiche der politischen Teilhabe. Dazu zählt zum Beispiel auch die Herstellung von digitaler Transparenz. Gerade hier könnte die Digitalisierung neue Chancen eröffnen, indem sie den Staat, sein Handeln und seine Wissensbasis gläsern macht – eine wichtige Forderung im sogenannten Open Government Prozess. Doch auch diese Chancen sind nicht ohne Fallstricke: Beschränkt sich digitale Transparenz auf die öffentliche Verfügbarkeit von Daten, ist dies zwar grundsätzlich zu begrüßen, nimmt aber in unserer heutigen, datengetriebenen Welt schnell einen Umfang an, der problematisch wird. Denn es bedarf einer Menge Ressourcen, um aus diesen Datenmengen entscheidungsrelevantes Wissen zu beziehen. Technische Ausstattung, spezifische Kompetenzen, Zeit und Geld sind nötig, um aus Daten echte Information zu generieren. Das Problem dabei: Exakt jene Gruppen, die ohnehin schon tendenziell als Entscheider*innen in Politik und Verwaltung sowie als Beteiligte überrepräsentiert sind, sind auch jene Gruppen mit dem besten Zugang zu diesen Ressourcen. Mehr „digitale Transparenz“, wenn sie sich in der Verfügbarkeit von Daten erschöpft, ist so potenziell eher in der Lage, die klassischen Konflikte in der Beteiligung zu verschärfen.

Reine Datentransparenz genügt also nicht. Aus Daten müssen Informationen werden. Daten müssen aufbereitet, gewichtet, verdichtet, verglichen werden, damit sie für möglichst viele (potenziell) Beteiligte erkennbar, verstehbar und verwertbar sein können.

Das allerdings bringt neue Herausforderungen. Zum einen benötigt diese Aufbereitung umfangreiche Ressourcen, zum anderen ist der gesamte Prozess nicht frei von subjektiven Einflüssen. Welche Daten wähle ich aus? Wie bereite ich sie auf? Womit vergleiche ich sie? Welche Zusammenhänge betone ich, welche lasse ich vielleicht weg? Es ist verlockend, hier mit verhältnismäßig einfachen Mitteln zu manipulieren, besonders, wenn es um Akzeptanz für ein bestimmtes Vorhaben geht.

Digitale Transparenz als Bereitstellung von Daten löst letztlich keines der Probleme, die in Beteiligungsprozessen relevant sind. Sie nutzt denen, die über die Ressourcen verfügen, um sich für sie relevantes Wissen daraus zu generieren. Sie verschärft existierende Ungleichgewichte in den Teilhabechancen. Sie ist keine Voraussetzung für gute Beteiligung, sie ist ein Risiko.

Demokratiefördernd oder demokratiefordernd?

Wir sehen also: Die Digitalisierung bietet neue Möglichkeiten zur Herstellung von Transparenz, zur Gestaltung von Diskursen, zur Organisation von Entscheidungsfindungsverfahren. Überwiegend sind jedoch die auf den ersten Blick erkennbaren neuen Prozesse und Strukturen alles andere als einfach, ungefährlich und per se demokratiefördernd. Tatsächlich sind sie eher demokratiefordernd.

Zwölf Herausforderungen bei der Digitalisierung von Bürgerbeteiligung

Das führt zu einer Reihe von Herausforderungen, die in einem digitalen Beteiligungsumfeld berücksichtigt werden müssen.

1. Beteiligungsbreite: Digitale Beteiligung bietet Chancen, mehr Menschen zu beteiligen – und Menschen, die in der herkömmlichen Beteiligung oft unterrepräsentiert sind. Wege zu Ämtern, Rathäusern und zur Teilnahme an Bürgerveranstaltungen entfallen. Das senkt die Hemmschwelle. Kommunen können dank niedrigerer Kosten mehr und umfassender beteiligen. Die Reaktions- und Rückmeldegeschwindigkeit kann steigen. Digitale Kanäle erzielen mehr Resonanz bei jüngeren Altersgruppen. Berufstätige, Schichtarbeitende, Betreuende haben plötzlich Teilnahmechancen. Allerdings tritt keiner dieser Effekte von allein ein. Es sind nur Chancen, die bewusst ergriffen und gestaltet werden müssen.
2. Digitale Spaltung: Die digitale Transformation der Gesellschaft verläuft höchst unbalanciert. Die sehr unterschiedliche Digitalisierung der Milieus sorgt in diesen auch für eine unterschiedliche Affinität zu digitalen Beteiligungsangeboten. Zudem haben wir große, unterversorgte, periphere Regionen, in denen noch immer kein zumutbar schneller Internetzugang gewährleistet ist. Zu den bekannten sozialen Hemmnissen kommen so zusätzlich regionale Dysbalancen. Zudem ist die digitale Ausstattung der Verwaltungen häufig unzufriedenstellend, ebenso wie die digitalen Kompetenzen im Kreis der Verwaltungsmitarbeiter*innen.
3. Digitalisierbarkeit: Kein Prozess wird durch Digitalisierung automatisch besser. Schlechte analoge Beteiligung wird nicht plötzlich gute digitale Beteiligung. Und bis heute sind vertrauensbildende Deliberationen im geschützten Raum faktisch nicht digitalisierbar. Beteiligung kennt Hunderte von Methoden und Formaten. Direkt ins Digitale lässt sich nur ein Bruchteil davon transferieren.
4. Beteiligungstiefe: „Echte“ Beteiligung ist Deliberation mit Wirkungsanspruch. Gerade Deliberation lässt sich jedoch schwer digital realisieren. Digitalisierbar sind vor allem Vorstufen der Beteiligung (Konsultation, Information) oder Scheinbeteiligung (Manipulation, Beschwichtigung, Beschäftigung). Wird mehr digital beteiligt, ist die Versuchung groß, mehr unverbindliche Beteiligung anzubieten. Digitale Beteiligung tendiert zu niedrigerer Beteiligungstiefe.
5. Prozessdominanz: Digitale Prozesse sind klarer strukturiert, sie haben klarere on/off-Strukturen. Bieten weniger Raum für Verhandlungen und gemeinsam erarbeitete Abweichungen vom Prozessplan. Digitale Prozesse werden tendenziell noch stärker als üblich von den Beteiligenden dominiert. Das kann Konflikte forcieren – digitale Prozesse brauchen also bewusst geplante, permanente und wirksame Feedback-Möglichkeiten.
6. Anonymität: Beteiligung im digitalen Raum ist häufig mit Anonymität verbunden. Anonyme Beteiligung senkt die Beteiligungsschwelle, aber eben auch die Beleidigungsschwelle. Anonyme Beteiligung heißt zudem: Wir wissen nicht, wen wir beteiligen. Manchmal (zum Beispiel bei Bürgerhaushalten) müssen wir das aber wissen. Eine Verifizierung jedoch erhöht die Beteiligungsschwelle wiederum signifikant. Die Herausforderung besteht in einer intelligenten Verknüpfung anonymer und verifizierter Beteiligung.
7. Verbindlichkeit: Der digitale Raum ist geprägt von Entkopplung, daraus resultiert die Erwartung von Unverbindlichkeit. Hohe No-Show-Raten von 50 und mehr Prozent sind üblich. Zudem wird Beteiligten und Entscheider*innen digitaler Beteiligung weniger Relevanz zugebilligt, sie ist zudem auch erheblich leichter zu ignorieren. Der Transfer von Beteiligungsergebnissen in politisches Handeln ist digital noch herausfordernder und keinesfalls ein Selbstläufer.
8. Selbstwirksamkeit: Im digitalen Raum sind positive Selbstwirksamkeitserfahrungen auch bei guter Beteiligung kein Automatismus. Proaktiv erzwungen werden können eher negative Selbstwirksamkeitserfahrungen (Shitstorms, Bashing, Shaming). Positive Selbstwirksamkeitserfahrungen durch Rückkopplung müssen bewusst prozessual verankert werden (automatisierte und manuelle Feedbackschleifen, visuelle Signale, Gamification).
9. Campaigning: Stakeholder (NGOs und Unternehmen) haben teilweise eine hohe digitale Kompetenz. In der Regel bewegen sie sich im digitalen Raum wirksamer als Bürger*innen. Dazu kommt: Digitale Strukturen können für digitale Massenkommunikation anfällig sein. Digitales Campaigning ist tatsächlich leichter, unauffälliger, kostengünstiger und deshalb wirksamer durchzuführen. Beteiligungsprozesse zu dominieren und zu manipulieren, ist bei entsprechenden Ressourcen vergleichbar einfach umzusetzen.
10. Digital Socializing: Deliberation ist vertrauenssensibel. Arbeit an Vertrauen ist für die meisten Menschen bislang nur analog möglich. Im Digitalen Raum gibt es zwar Tools und Methoden dafür – jedoch mit eingeschränktem Potenzial. Digital Socializing ist prinzipiell möglich, benötigt jedoch Raum, (mehr) Zeit und klugen Methodeneinsatz.
11. Asynchronität: Digitale Beteiligung ermöglicht erstmals asynchrone Teilhabe (zum Beispiel Foren). Das ist eine Chance, aber auch ein Risiko. Denn ohne Moderation eskalieren Diskurse schnell – oder werden von Wenigen dominiert. Asynchronität kann und muss also bewusst hergestellt, gestaltet und moderiert werden. Dann kann sie synchrone Formen (ob digital oder analog) hervorragend ergänzen. Rein asynchrone Beteiligung allerdings funktioniert nicht.
12. Hybridität: Hybride Beteiligung hat zwei Dimensionen. Hybride Events beteiligen Menschen vor Ort und im digitalen Raum gleichzeitig (aber fast nie gleichermaßen). Hybride Events riskieren stets ein Beteiligungsgefälle. Hybridität verstanden als Kombination von analogen und hybriden Formaten in einem Prozess leidet dagegen fast immer unter dem Medienbruch und neigt deshalb dazu, unterschiedliche Menschen anzusprechen. Die Folge: Analoge und hybride Formate stellen sich häufig nur für Beteiligte als ein Prozess dar. Das zu vermeiden, erfordert kluge Kommunikation.

Fazit

Bislang können wir feststellen, dass eine umfassende Digitalisierung von Beteiligung grundsätzlich möglich ist. Digitale Beteiligung sieht sich im Grunde mit den gleichen Herausforderungen konfrontiert wie analoge Beteiligung (zum Beispiel Frühzeitigkeit, stille Gruppen, Wirksamkeit, Umgang mit Konflikten). Sie bringt jedoch umfangreiche, zusätzliche, neue Herausforderungen mit sich.

Insgesamt stehen wir ganz am Anfang der Digitalisierung von politischer Teilhabe. In vielen Bereichen (zum Beispiel Wahlen) haben wir noch nicht einmal angefangen. Noch immer sind viele unserer demokratischen Strukturen überwiegend noch im analogen Zeitalter verhaftet. Parteitage, Kandidatenaufstellungen, Wahlkämpfe, die Wahlen selbst, die Arbeit unserer Parlamente, direktdemokratische Prozesse und große Teile der Bürgerbeteiligung sind nach wie vor analog fixiert.

Doch sie eins zu eins ins Digitale zu überführen, wird nicht genügen.

Wir werden die Chancen der Digitalisierung nur nutzen können, wenn wir nicht mit dem analogen Denken digitale Prozesse schaffen, sondern wenn wir neue, digitalbasierte demokratische Kulturtechniken entwickeln. Nur so können wir den demokratischen Diskurs der Menschen fördern und so letztlich die demokratische Lufthoheit über das Digitale herstellen.

Das ist weit mehr als nur ein bisschen mehr digitale Beteiligungsformate. Das Digitale nur als Beteiligungstool zu betrachten, wird weder den Risiken noch den Potenzialen gerecht. Wenn wir also über Potenziale digitaler Beteiligung sprechen, sollten wir bei allen Erwartungen, bei allen Bedenken, immer unsere gemeinsame Verantwortung vor Augen haben.

Die Zukunft ist, ohne Zweifel, eine digitale Zukunft. Es liegt an uns, das Digitale so zu nutzen, dass diese Zukunft auch eine demokratische Zukunft ist.